◇在很多山區(qū)脫貧縣，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進(jìn)，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài)、休閑等功能更加突出
文|《瞭望》新聞周刊記者?晏國政?王皓?王怡靜
游人在山西忻州古城游覽（2025年2月20日攝）詹彥攝/本刊
《瞭望》新聞周刊記者在原呂梁山集中連片特困地區(qū)內(nèi)的山西省忻州市、呂梁市、臨汾市的多個原深度貧困縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會之后，人口轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的溢出效應(yīng)，深刻改變了部分山區(qū)脫貧縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展版圖，同時也對這些縣的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣城承載力、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給等提出更高要求。
當(dāng)前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善但產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足、公共服務(wù)供給不能有效適應(yīng)需求變革等突出難點(diǎn)堵點(diǎn)，亟待進(jìn)一步深化改革，深入推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造經(jīng)濟(jì)更具活力、服務(wù)更加完備的縣域新形態(tài)。
再造縣城，已是箭在弦上、迫在眉睫。
重塑山區(qū)脫貧縣經(jīng)濟(jì)社會版圖
經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)以及鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶，過去地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、發(fā)展要素缺乏的一些山區(qū)縣，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著人口流動和城鎮(zhèn)化水平不斷提升，縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會版圖得以重塑，逐漸奠定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
道路通，百業(yè)興。過去一些山區(qū)縣之所以長期貧困，地處偏遠(yuǎn)、交通不便是重要原因，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興過程中，各級政府加大對山區(qū)縣的交通投資，興建高速公路、旅游公路、客運(yùn)鐵路等，推動了人流、物流、信息流、資金流等生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)暢通，“藏在深山”變?yōu)椤奥?lián)通世界”。
“通天山石疊如樓”，呂梁山深處的石樓縣一度是山西省最貧困的縣。由于交通閉塞，以往石樓到省城太原和呂梁市府所在的離石區(qū)只有山間國省公路，分別需要五個多小時和兩個多小時車程。在各級政府努力下，2024年，這一狀況得到根本性改變。9月新開通的太原至安澤客運(yùn)班列，改變了石樓不通客運(yùn)列車的歷史；10月全線貫通的山西“黃河一號、長城一號、太行一號”旅游公路也縱貫該縣；年底隨著汾石高速通車，石樓縣告別不通高速的歷史。石樓縣政府一名負(fù)責(zé)人說，交通這個最大短板得到根本性解決，石樓瘀滯的“血脈”通了，將迎來全新發(fā)展格局。
公共服務(wù)均等化邁出堅(jiān)實(shí)步伐。過去，山區(qū)縣貧困的最直觀表現(xiàn)是住房、飲水、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)缺乏，表現(xiàn)出較為突出的城鄉(xiāng)二元性。記者在偏關(guān)、寧武、石樓、永和等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興過程中，各地按照“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，并在解決“有沒有”的基礎(chǔ)上進(jìn)行質(zhì)的提升，為城鄉(xiāng)融合提供有利條件。
公共服務(wù)提升尤其表現(xiàn)在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域投入不斷加大。忻州市寧武縣從2016年至2022年累計(jì)在教育領(lǐng)域投入27.15億元，2023年、2024年寧武高級中學(xué)高考二本B類以上達(dá)線率均在40%以上。偏關(guān)、永和、石樓等縣加大資金投入，幫助縣醫(yī)院配備核磁共振、螺旋CT、超聲診斷儀等先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設(shè)，提升縣域醫(yī)療服務(wù)水平。“以前需要到外地看的病、做的手術(shù)，現(xiàn)在很多在家門口就能解決?！逼P(guān)縣衛(wèi)健局局長胡建國說。
鄉(xiāng)村人口持續(xù)向縣城遷移。在易地扶貧搬遷這一重大政策影響下，一些山區(qū)縣用短短四五年的時間實(shí)現(xiàn)了過去幾十年都未能實(shí)現(xiàn)的常住人口城鎮(zhèn)化率的快速躍升，由此也帶來了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、政策取向、資金走向等各方面的調(diào)整。永和縣總面積1214平方公里，總?cè)丝?.5萬人，縣城建成區(qū)面積5平方公里。全縣城鎮(zhèn)化率從2013年的37.9%提升到2023年的49.24%。為了應(yīng)對人口遷移，近幾年該縣實(shí)施了“十大城建工程”，對縣城的道路、河道、文體場館、供水供熱燃?xì)?、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改造提升，縣城面貌煥然一新。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在很多山區(qū)脫貧縣，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進(jìn)，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài)、休閑等功能更加突出。
縣城綜合承載能力亟待提升
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管山區(qū)縣城面貌發(fā)生很大改變，但與迅速增多的人口相比，其縣城發(fā)展滯后、綜合承載能力不足問題日益顯現(xiàn)，“長大的煩惱”催生一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點(diǎn)。
基礎(chǔ)設(shè)施完善但產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。一方面，縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多是位于鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，且不少是政策性的脫貧產(chǎn)業(yè)。近年來，呂梁山區(qū)一些縣域配套建設(shè)了制衣、箱包等幫扶車間，后續(xù)面臨訂單減少、工人不穩(wěn)定等問題，部分處于艱難運(yùn)營甚至歇業(yè)關(guān)停狀態(tài)。另一方面，縣城產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對有限，難以吸納快速進(jìn)入縣城的剩余勞動力。農(nóng)村人口特別是青年人雖然進(jìn)城了，卻難以在縣城就業(yè)、安居，不得不往更大的城市遷移。
在石樓縣易地搬遷社區(qū)“石樓小鎮(zhèn)”走訪，一些搬遷戶表示“住在城里開支大、工作不好找、壓力挺大的”。石樓縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前全縣缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入等仍居全省末尾。人口雖然集聚到縣城，但大多數(shù)人還是外出務(wù)工，學(xué)生外出求學(xué)后更難反哺家鄉(xiāng)，進(jìn)一步導(dǎo)致縣城人才匱乏、發(fā)展活力不強(qiáng)。
城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足。一些基層干部反映，隨著縣城居住人口越來越多，道路、管網(wǎng)、停車位、農(nóng)貿(mào)市場、大型商貿(mào)綜合體等基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題日漸凸顯?？h城治理方面，縣城人口顯著增多后，原有的城市治理任務(wù)要求、體制機(jī)制、人力布局等都需要重新調(diào)適。
在偏關(guān)縣，隨著老牛灣景區(qū)、沿黃河旅游線路的發(fā)展，游客明顯增多，但縣城接待能力不足。當(dāng)?shù)厝罕娬f，這些年農(nóng)村變化挺大，但與其他縣相比，縣城面貌相對落后，甚至沒有一個像樣的商場、酒店，外地人提到偏關(guān)就是“10分鐘就能繞一個圈”。“過去大家忙著發(fā)展，現(xiàn)在是發(fā)展與治理任務(wù)都比較重，而且城市治理的短板更為突出，加強(qiáng)治理的需求更為迫切?！逼P(guān)縣一位政府負(fù)責(zé)人說。
縣城醫(yī)療發(fā)展錯位、教育地域性體制性薄弱制約公共服務(wù)水平提升。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些山區(qū)縣，鄉(xiāng)村人口減少帶來部分村莊萎縮乃至消失，但村莊的布局、管理體制、醫(yī)療服務(wù)等尚未調(diào)整，出現(xiàn)了村莊沒了但村級建制仍在、大部分村民到了城里但村醫(yī)服務(wù)仍在村里等現(xiàn)象。
此外，偏關(guān)、寧武等縣級醫(yī)院相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，當(dāng)前縣城醫(yī)院在建設(shè)中存在評估與實(shí)際需求錯位的問題，對山區(qū)縣城醫(yī)院來說，最急需加強(qiáng)的是常見病科室和具有地域特色的多發(fā)病科室等，但醫(yī)院評估中要求“耳鼻喉科”等科室建設(shè)都要跟上，這些科室實(shí)際需求并不大。多個縣的教育界人士表示，近幾年，市里一些公辦高中利用優(yōu)先招生政策在各個縣實(shí)行“掐尖招生”，一些民辦高中也采取經(jīng)濟(jì)激勵措施甚至違規(guī)手段“收割”山區(qū)縣優(yōu)秀生源，再加上山區(qū)脫貧縣“招師難”、年輕教師“留縣難”，“縣中振興”面臨重重困難。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制亟待破題。受訪專家表示，城鎮(zhèn)化依然是當(dāng)今中國社會發(fā)展的主要趨勢，但簡單套用單向城鎮(zhèn)化思維模式對待鄉(xiāng)村，可能瓦解鄉(xiāng)村應(yīng)有的社會功能。農(nóng)民進(jìn)城后，鄉(xiāng)村功能如何定位、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式如何變革、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展、新型城鄉(xiāng)關(guān)系如何構(gòu)建等戰(zhàn)略性問題亟待深化解決。
以再造縣城引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
縣城是連接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要紐帶。受訪基層干部群眾認(rèn)為，針對當(dāng)前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照要素自由流動、資源統(tǒng)籌配置、規(guī)劃統(tǒng)一實(shí)施的思路，以再造縣城為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系重構(gòu)。
將“強(qiáng)縣城”作為推動山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)著力點(diǎn)。中央黨校教授竹立家說，應(yīng)重新審視山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)功能，適當(dāng)調(diào)整工作重心，在確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮縣城龍頭帶動作用。
受訪專家表示，通過強(qiáng)“工”強(qiáng)“城”實(shí)現(xiàn)帶“農(nóng)”帶“鄉(xiāng)”，不斷強(qiáng)化縣城對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納集聚能力、對縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的帶動能力。在確保現(xiàn)有農(nóng)村居民不返貧、生活好之外，鄉(xiāng)村重點(diǎn)做好糧食安全、生態(tài)安全、文化傳承以及休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作。其中，人口越來越多的縣城在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用愈發(fā)重要，不僅要保障轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)，還要保障轉(zhuǎn)移人口的生活。在上述背景下，應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整城鄉(xiāng)功能定位，并在資金、產(chǎn)業(yè)政策、建設(shè)重點(diǎn)等方面向縣城傾斜，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的同時通過再造縣城，釋放縣城在縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的帶動作用。
堅(jiān)持強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)治理齊頭并進(jìn)?；鶎痈刹勘硎荆瑧?yīng)積極主動適應(yīng)城鎮(zhèn)化率快速提升帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，著力培育和發(fā)展縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，依托縣城重點(diǎn)發(fā)展就業(yè)吸納能力強(qiáng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以及商貿(mào)、現(xiàn)代物流、文化娛樂等生活性服務(wù)業(yè)，提高縣城對人口特別是年輕人群的吸附能力；加快補(bǔ)齊縣城交通、水電氣暖、文化體育、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施短板，進(jìn)一步完善城市功能；根據(jù)縣城實(shí)際進(jìn)一步優(yōu)化城市管理體制機(jī)制，提升縣城治理水平和服務(wù)水平，不斷改善縣城居住環(huán)境，進(jìn)一步提高山區(qū)脫貧縣縣城綜合承載能力。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。受訪專家表示，好的教育和醫(yī)療不僅是滿足城鄉(xiāng)群眾高品質(zhì)生活的基本要求，也是營造環(huán)境、吸引人口、集聚人氣、助力發(fā)展的必要條件。根據(jù)山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)人口的變化，適時調(diào)整城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育機(jī)構(gòu)布局，利用閑置設(shè)施發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)，把調(diào)整出的鄉(xiāng)村醫(yī)衛(wèi)人員、教師等充實(shí)到社區(qū)衛(wèi)生室、縣城學(xué)校，既改善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，也解決相關(guān)機(jī)構(gòu)人員不足的問題。
堅(jiān)持因地制宜，引導(dǎo)支持縣城醫(yī)院根據(jù)縣域?qū)嶋H和需要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此外，深入實(shí)施“縣中振興計(jì)劃”，進(jìn)一步優(yōu)化高中招生機(jī)制，加強(qiáng)對民辦高中無序招生的監(jiān)管，遏制山區(qū)脫貧縣優(yōu)質(zhì)生源持續(xù)外流；在教職人員工資待遇、獎勵表彰、職稱評聘和高考招生、素質(zhì)教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面加大傾斜支持力度，提高山區(qū)脫貧縣教育教學(xué)質(zhì)量。
下好城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋，完善城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制。受訪干部群眾認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化改革創(chuàng)新，推動土地、資金、人才等資源要素在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一高效配置、有序順暢流動，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。根據(jù)人口變化等因素，進(jìn)一步調(diào)整鄉(xiāng)村布局，重點(diǎn)圍繞中心村推動鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，避免出現(xiàn)“撒胡椒面”甚至投資浪費(fèi)情況。大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，解決好農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后“誰來種地”和“如何種好地”的問題。同時大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的良性互動機(jī)制。
（《瞭望》2025年第12期 ）
（責(zé)任編輯：盧相汀）
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